O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado, enfraquecendo o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduzindo a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. A conclusão faz parte de um documento divulgado nesta semana pela Fundação Fernando Henrique Cardoso.
Este é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que, nas últimas duas décadas, o Congresso ganhou mais espaço na definição da agenda pública e das políticas governamentais. Segundo os autores, isso aparece tanto no aumento da produção legislativa quanto na diversificação dos temas tratados nas leis.
Eles ressaltam, porém, que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema apontado é a forma como isso aconteceu. O documento sugere que boa parte desse fortalecimento ocorreu por vias informais, o que gerou distorções no funcionamento das comissões permanentes, no uso das emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, adotado durante a pandemia da Covid-19 para permitir participação remota, mas que continuou sendo usado em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Beatriz Rey afirma que a Presidência da Câmara tem discricionariedade para manter a deliberação remota de maneira informal, o que considera preocupante. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto levantado é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que ajuda a organizar a pauta do plenário. Os pesquisadores indicam que, nas últimas legislaturas, o grupo passou a funcionar em uma zona entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara. Rey conta que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colégio estava acontecendo. Um líder relatou a ela que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.
Para a pesquisadora, não é por acaso que o atual presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), tornou as reuniões públicas. Ela diz que havia insatisfação dos próprios parlamentares e que, sem regras respeitadas, a personalidade do presidente da Casa passa a influenciar a condução dos trabalhos.
O diagnóstico e as recomendações contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as sugestões estão a volta da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias, considerada a pauta mais sensível envolvendo o Congresso no momento, aparece no documento como tema para uma futura agenda de reforma. Rey afirma que o assunto é tão relevante que merece um documento próprio. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele sirva de inspiração para projetos que alterem o regimento atual. Ela se diz esperançosa porque sabe que há insatisfação dentro do Congresso, mas pessimista em relação às emendas orçamentárias. “Quando se ganha mais poder, é difícil ceder”, afirma.
Rey relata que estava na Câmara na eleição de Hugo Motta e ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível. Ela avalia que essa situação afeta parlamentares, imprensa, meio acadêmico e cidadãos, e que decisões de políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação acabam empobrecidas.
